摘要：介绍了20世纪50~70年代全球突发事件简史与80~90年代此类事件的编年简要内容，并着重介绍自然灾害中地震灾害突发事件的应急处理。
1、全球突发事件研究简史
由设在意大利的核战略与和平技术研究组织召开的国际全球突发事件讨论会从1981年开始已进行了25次，每次会议讨论全球重大事件7~8件，描述了突发事件的过程和特点，当事国政府和社会的反映以及它给政治、社会、经济、军事、外交、科教文卫、人事、公共事务政策、心理、道德、哲学、历史诸方面带来的影响、冲击、破坏、中断及停滞、向前发展的前景。自1979年由欧洲意大利、德、法、瑞士等国的国际关系与社会发展战略科学家组织酝酿讨论会倡议以来，用两年的时间完成了20世纪50年代到70年代末约40余次全球重大突发事件的记录描述、主要影响与破坏、政府应急处理与效果及形成的公共政策的报告编写。根据事件的性质分为政治、社会、军事战争、科学与卫生、自然灾害与环境、能源与水资源、政策哲学文化、应急与危机处理几个大类。编写突发事件编年史的有政府部门官员、科学家、公共事务管理专家、政策专家及专栏作家等。他们认为，这些类别的突发事件的起因和后果是复杂的，其中一部分事件从科学与文化的角度去研究是很重要的，这对制定政策和战略去预测未来、做好应急准备、趋利避害，取得国家利益、社会利益和公共利益是有价值的。据科学与文化丛书主编、意大利都灵大学地球物理学与宇宙学教授郎吉托指出，全球突发事件表现出来的范围包括：
a. 淡水危机，包括新水源的研究、海水淡化和自然资源保护；b. 土壤变迁，包括干旱、荒漠化和防止污染；c. 食品短缺，包括生产、储存和加工，生产地也包括海洋农业；d. 能源危机，包括生产和分布、废物转化；e. 全球污染和局部污染，如臭氧洞、温室效应，以及酸雨、化学泄漏、城市的和国内的疾病；f. 人口增长，限定了发展程度，距大城市价值崩溃及其相关问题；g. 全球气候变化；h. 地球行星的全球监测，应急事件包括破坏性地震、火山喷发、大气层监测、污染监测和其他防御灾难事件的监测系统，此外，空间天气灾害（磁暴、流星雨、极光辐射、磁层带电粒子辐射、高温高压异常等）；i. 多极世界中新的军事威胁，如全球军事防御系统及大规模破坏武器的扩散危险；j. 发展中国家科技开发；k. 器官移植；l.艾滋病及其他传染性疾病；m. 文化污染；n.宇宙物体侵入或碰撞地球的防御；o. 生物侵入；p. 第一次冷战后的新军事投资与军备竞赛。
意大利和美国科学家在其回顾性报告中强调指出，在人口增速过猛、经济投资大规模兴建基础设施造成巨大城市出现的同时，一种被动受灾的局面也跟着出现了。洪水、破坏性地震、环境污染警报、火山喷发、物种灭绝与生物入侵等自然灾害事件以及战争、恐怖活动、新传染病流行等人为灾害，使巨大城市面临极大破坏的危险性增加了2~3倍。防御全球灾害突发事件不是单个组织或国家能力所能承担的，有效的防御必须通过地方的地区的众多国家能力的协调集结，用科学研究、技术开发和应用的成果才能成功地进行防灾减灾工作。在这方面已经取得了相当大的进步和可观察到的贡献。
（1）在新的流行性传染病防治方面：研制出试验性牛疫苗、克鲁病、BSE病、Creatzfeldt-Jakob病的疫苗，提供了应对流行性传染病的基本手段，并从病原体的生物物理上进行了学科学术探讨。
（2）全球17个国家100多个科技研发组织攻关温室效应与臭氧空洞，探讨了气候变化及其变异对水资源管理，对流性性传染病与人体卫生的影响，以及建立应急预警监测与防治的机制。
（3）现代世界中核因素引发的突发事件应对，要以减轻核电站破坏事故（地震、火山喷发）、减缓或制止核战争与核恐怖为目标，同时在核武器与大规模破坏性武器扩散，第二次冷战的避免方面做出紧急准备与安排。
（4）在空间飞行器（火箭、导弹、卫星等）发射场地，在高技术设施场地（核电站、核武器储库、生命线工程场地）防御地震破坏和恐怖活动的应急措施。
（5）全球变化影响的监测与防御（干旱、高温、荒漠化、森林火灾、洋面上升）。
研究全球突发事件给我们防灾减灾提供了许多有益的启示。所谓突发事件或一种危机事件，是指一个社会系统的基本价值和行为准则产生了严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。一些专家指出，任何危机的发生常常是没任何警告的，危机的本身既包含着导致失败的根源，也孕育着成功的种子，发现、培育以便收获这个成功的机会就是我们管理突发事件的精髓。突发事件的实质是个非程序化决策问题，处理它是一种非程序化决策。突发事件无章可循，具有模糊性、重要性、演变迅速，这类事件极为复杂而困难，往往关系到组织的安危。突发事件发生一方面急需作出决策，另一方面事态已发展到无法控制的程度，此时严重缺乏训练有素的人、物质资源和时间来完成减少损失的主要任务，同时尽可能控制事态的扩大。处理危机事件事先有备比无备要好，但是准备的不是所需的也是常事。除了从危机性质来说明以外，从基本动因角度可以把危机事件分为由自然灾害和人为因素引起的突发事件以及由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为导致的社会失衡和混乱两大类。前者包括洪灾、地震、台风、干旱以及核电站泄漏辐射、火灾与各类事故，政府作为公共事务的管理者，必须承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任。后者是指战争、暴力和恐怖活动。两类危机事件在现实社会中时有交叉，在某种外界条件下，突发事件转变成特定危机的可能性极大。对于前一类危机事件，政府对危机的预防、应急计划、实时应对、事后处理等方面都有所考虑与训练，在短时间内尽可能减少损失的效果会是很明显的。对于后一类直接影响国家政治稳定的社会危机事件，危机管理系统作用的重要性更显突出。
2、地震突发性事件
地震尤其是破坏性地震是稀少发生的（即发生概率低的事件），但是破坏性极大，造成的损失是不可接受的，对国民生产总值有一定的影响，对社会稳定和人的心理影响极其深刻。因此引起许多国家的重视。在多地震的30余个国家中无一例外的都设有政府行政机构管理这类危机事件。再加上20余个虽不是多震的但身受其害严重的国家也都积极参与地震的监测、防震抗震减灾工作。这也足见地震较其他自然灾害影响之大。
研究20世纪70、80、90年代所发生的破坏性地震的资料明显地表明了，防震减灾是国家一级的事业，它的许多活动是准军事性的，对社会政治稳定、经济持续发展、心理健康与精神文明建设都有重要的意义。
从美国总统纪事年表注意到，自1952年克恩乡发生地震以来，直到1994年1月17日洛杉矶北岭地震，有7届总统对地震突发事件作出有关的指示和讲话。到1979年根据1977年减轻地震灾害法才成立了FEMA，美国成为首个执行地震应急法令的国家。目前此项社会公共安全的指导思想已普及到州政府、地方政府各行政部门（两类危机管理部门占总行政部门数的70%~80%），例如核设施应急条例、金融银行保险事务应急处置、海运陆运航运联运安全条例、采矿加工燃料安全规定、房屋非安全因素应急处置指导、洪灾保险紧急处理规定等，都属于此类行政法规。在美国和日本，欧共体也跟上，对突发事件的分析、预防和战略实施已经不仅仅局限于信息的采集和分析，更主要的是，怎样有计划地进行一系列的规划预防和应急管理措施，事实表明，缺乏事先的规划和预防会使灾害减轻的程度大打折扣。
在全球突发事件（自然灾害）课题中，利用20世纪70年代的唐山等4次地震，80年代的洛马普列塔地震、亚美尼亚地震，90年代的北岭地震、阪神地震、希腊地震、伊朗地震、菲律宾地震、印度地震、印尼地震、台湾集集地震等资料，列表说明了各国所属地震情况；政府发出了哪些指令与指导；采用哪些应急措施；在基础设施、学校、医院等哪些场地进行救治、排障、清墟、治安警戒、供应、交通、批发零售、银行储蓄贷款、社区自愿服务、咨询、通讯、售票售货、医病防病等活动，调查了物资发放、银行贷款与免税、屋损保险、修理业活动以及政府行政人员走门串户情况；撰写了哪些调查报告，提出了哪些应急处理建议；散发了哪种宣传小册子；防震减灾各类专业人员的成果应用，提出什么新发现新课题新建议；地震中国际人员与事务的处理情况；各类损失的初步识别与确认；应急活动的财政支持与物资保障的来源；各类救灾人员的机构、救援队、国别；交通运输工具调用协作；废墟堆放与消毒；医院救治活动的总报告；国际援助情况总报告；完成以上清理工作的人员总数、专业技能、贡献大小；政府召开多少次研究哪些问题的会议、作出什么决定、立即执行情况等报告；国家一级领导视察、指示情况、拨救济、应急款项事宜；新人新事新思想的表彰、宣传诸事务。以上这些应急活动都应在政府应急措施中有明确的反映。
我们利用以上资料编辑整理了地震灾害应急手册，其主要内容有9部分：
①20世纪70~90年代地震灾害资料；②地震灾害应急计划：指挥组织机构、管理决策、领导人选择、警务机构、通讯指挥、快速应急信息、管理机构、培训、电力分布设施、流动修理队、支撑系统与资源、情报需求、公司服务、保险与贷款需求、问卷调查咨询；③专职服务：组织要求，工作人员与家庭教育，工作人员助理（专职服务、志愿者服务、热线服务、谣言控制），财政支援，工作人员信息（警务、处理、家庭关怀），医疗救助，劳动力，安全问题（防范、重要场地、交通管制、地铁安全、应急处置），专门计划（航空卫星、禁区安全）等；④重建计划与机构、清单拟定、服务区协调（现场措施、与其他机构协调、应急服务、班组配合、资源安排、清理、教训），法律（应急阶段、保密、运输、水源水库），通讯，专业队（清洁队，地下设施修理队等）；⑤物资物流清单：机构、计划、选择管理场地、物资需求清单储存与分布、运送；⑥外部服务：机构、政府协调（联邦政府应急响应计划、关键执行人、管理基本的服务、后勤系统计划、灾害减轻），应急时期的综合补充（指导方针、合同契约、通讯安全、保险安排），医疗响应（公共情报要求、新闻发布、顾客用户与媒体顾问、与地方电视台、电台和新闻机构的协调、问卷调查与回答）；⑦用户服务：机构，电话电讯电子信息网络服务，流动与现场服务；⑧居民、商业与工业用户：机构、信息要求，基本用户现状与受灾情况，临时性服务，协助联络；⑨专门管理：机构、专门审计计算统计（文件重要性、事件记录、培训、现场审计、外部审计、审计手册、自负保险、政府救援、记录管理和安全存储），事先积极的环境响应（机构、方式方法、各种响应活动、合同、工作职能与修改、各种总结会议、全部经验教训和建议）。
3、公共政策中的应急考虑
在美国和欧洲每隔一段时间，由政府部门组织关于公共安全和公共政策的总结会议，专门讨论各类危机事件（包括自然灾害）涉及到的社会公共安全的相关问题（如上所述）、修订法律法规、检查总统令执行情况、对社会受到地震、传染病、战争、恐怖、生物侵害作出的应急案例检讨。